Ya otorgada y en pleno uso,
conviene, no obstante, leer estos comentarios.
N. de LPL
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N. de LPL
Por Allan R. Brewer-Carías*
I
ÁMBITO PROPUESTO PARA LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
El gobierno continúa con su propósito de intentar borrar todo el régimen jurídico del Estado democrático y social de derecho que se estableció en las últimas décadas, y sustituirlo por otro que como lo dice la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley habilitante de enero de 2007, impulse “una etapa en la que se acentúe el proceso de transformaciones en el que se halla inmersa la Nación”, según se ha anunciado para establecer un Estado socialista.
Supuestamente,
“La razón de ser que impulsa la aprobación de la presente Ley Habilitante se refiere a la necesidad de emprender una reestructuración de las instituciones y de las dinámicas que rigen lo público, para hacerlas más acordes con los postulados constitucionales y más eficaces en su labor de representación, intermediación y construcción del interés colectivo.”
A tal efecto, el Presidente de la República, siguiendo los mismos pasos que dio en 2001, pero ahora ante una Asamblea en la cual no tiene oposición alguna ya que está totalmente conformada por sus seguidores, ha solicitado formalmente que sancione una Ley Habilitante que le permita durante un período de año y medio (18 meses), legislar en todas las materias imaginables. Con ello, nuevamente, el Presidente de la República pretende legislar sin transparencia alguna, sin que se conozcan los proyectos de leyes, sin que puedan debatirse, y sin que se realice la consulta pública que la Constitución le ordena hacer a la Asamblea Nacional respecto de los proyectos de ley (artículos 206 y 211).
En esta forma, en evidente fraude a la Constitución, la potestad estatal de legislar sobre las materias de la competencia nacional se pretende trasladar del órgano que ejerce el Poder Legislativo (Asamblea Nacional) al Poder Ejecutivo, pesar de que éste controla completamente al primero, donde no puede encontrar oposición alguna; legislación que se refiere, incluso, a materias que se afectan a los otros poderes del Estado, en particular, en su división horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral) como en su distribución territorial (Estados y Municipios).
La habilitación legislativa que se pretende, tal como la enumera la Exposición de Motivos de la Ley, busca que el Estado cuente “con unas Instituciones aún más consecuentes con los postulados constitucionales”, a cuyo efecto “en el actual momento de profundización sociopolítica”, pretende que el Presidente de la República dicte leyes en los siguientes ámbitos: transformación de las Instituciones del Estado; participación popular; valores esenciales del ejercicio de la función pública; económico y social; financiero, y tributario; seguridad ciudadana y jurídica; ciencia y la tecnología; ordenación territorial; seguridad y defensa; e infraestructura, transporte y servicios.
Es decir, se pretende delegar en el Presidente de la República la legislación en todos los ámbitos de la Nación, eliminándose completamente todo el sentido de la separación de poderes y de la necesidad de que en nun Estado de derecho, las leyes emanen de la representación popular, conforme a un procedimiento de formación prescrito en la Constitución, rodeado de transparencia y consulta popular.
Por otra parte, la delegación legislativa que se pretende se ha redactado de tal forma general que materialmente no encuentra límite alguno. Así, conforme al artículo 1º de la Ley, se autoriza al Presidente para que dicte normas:
1.-En el ámbito de transformación de las instituciones del Estado, con el objeto de actualizar y transformar el ordenamiento legal que regula a las instituciones del Estado.
2.-En el ámbito de la participación popular, que adecuen la estructura organizativa de las instituciones del Estado, para permitir el ejercicio directo de la soberanía popular.
3.-En el ámbito de los valores esenciales del ejercicio de la función pública, para erradicar definitivamente la corrupción, y reformar el régimen funcionarial y de responsabilidad personal del funcionario.
4.-En el ámbito económico y social, para adaptar la legislación existente a la construcción de un nuevo modelo económico y social,procediéndose a reinterpretar los derechos fundamentales y principios económicos bajo la nueva concepción del Estado social de derechos y de justicia.
5.-En el ámbito financiero y tributario, para modernizar el marco regulatorio de los sectores monetario, banca, seguros, tributario e impositivo.
6.-En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica, para actualizar el Sistema Público Nacional de Salud (sic)(debe haber un error, debe referirse al sistema de Seguridad Pública), organizar el sistema de seguridad ciudadana y un sistema penitenciario digno; y establecer procedimientos para la identificación ciudadana y el control migratorio, así como, para materializar la seguridad jurídica.
7.-En el ámbito de la ciencia y la tecnología, para el desarrollo de la ciencia y la tecnología.
8.-En el ámbito de la ordenación territorial, para establecer una nueva distribución de los espacios subnacionales, y una nueva regionalización del país. Estado.
9.-En el ámbito de seguridad y defensa, para establecer la organización y funcionamiento de la Seguridad y Defensa Integral de la Nación, y la Fuerza Armada Nacional, y posibilitar el principio de corresponsabilidad entre el Estado y la comunidad organizada con la finalidad de materializar los fines fundamentales de éste.
10.-En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicio, para optimizar sistemas de transporte terrestre, ferroviario, marítimo, fluvial; aéreo, regulando la prestación de los servicios públicos en general, y de un sistema de construcción masiva de viviendas dignas, y actualizar el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, el servicio postal y el acceso de los ciudadanos a la Administración.
II
LIMITES A LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA DERIVADOS DEL PRINCIPIO DE LA RESERVA LEGAL EN MATERIA DE REGULACIÓN DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES
Conforme a la Constitución de 1999, las materias cuya legislación puede delegarse en el Presidente de la República en Consejo de Ministros, son las que corresponden a la competencia del Poder Nacional enumeradas en el artículo 156 de la Constitución, sin que el texto constitucional establezca límite expreso alguno.
Por ello, esta delegación legislativa de la Asamblea Nacional en el Presidente de la República en Consejo de Ministros, no sólo es una innovación de la Constitución de 1999, sino que la misma no tiene antecedentes en el constitucionalismo contemporáneo, por la amplitud como está concebida. Esta delegación, por otra parte, cambió el régimen de la Constitución de 1961 que se limitaba a autorizar al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materias económicas y financieras, exclusivamente, previa habilitación por el Congreso (arts. 190, ord. 8).
En la Constitución de 1999, en cambio, se ha regulado una amplísima posibilidad de delegación legislativa, sin limitación expresa respecto de las materias que puede contener, lo cual podría resultar en un atentado inadmisible contra el principio constitucional de la reserva legal. Sobre esta delegación legislativa, incluso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se ha pronunciado sin fijarle o buscarle límites, admitiendo, incluso “que, de acuerdo con el nuevo régimen constitucional, no existe un límite material en cuanto al objeto o contenido del decreto-ley”, (Sentencia Nº 1716 de 19-01-01, revisión constitucional del Decreto-Ley con fuerza de Ley Orgánica de los espacios Acuáticos e Insulares de 2001).
Sin embargo, a pesar de la aparente ausencia de límites a la delegación legislativa, el régimen de los derechos constitucionales previstos en la Constitución, que tiene prevelancia sobre cualquier otro, impone una limitación esencial la delegación legislativa, de manera que tal delegación no es posible en materias que impliquen limitación o restricción a los derechos y garantías constitucionales.
En efecto, la más importante de las garantías constitucionales de los derechos constitucionales, tal y como resulta de toda la regulación contenida en los artículos 19 a 129 de la Constitución, es la de la “reserva legal”, es decir, que sólo mediante ley es que pueden limitarse o restringirse los derechos garantizados en la Constitución. El texto constitucional, además, reserva dichas regulaciones a la ley nacional, es decir, la emanada de la Asamblea Nacional, teniendo ésta entre sus atribuciones, el “legislar en las materias de la competencia nacional” (art. 187,1), enumerando el artículo 156 de la Constitución, entre ellas, “la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales”.
Conforme a lo anterior, las regulaciones, restricciones y limitaciones a los derechos y garantías constitucionales sólo pueden ser establecidas mediante ley formal, y “ley”, conforme al artículo 202 de la Constitución, no es otra cosa que “el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador”; es decir, el acto normativo emanado del cuerpo que conforma la representación popular. Es decir, las limitaciones o restricciones a los derechos y garantías constitucionales, de acuerdo con la garantía constitucional de la reserva legal, sólo puede ser establecidas por el órgano colegiado que represente al pueblo, es decir, por la Asamblea Nacional.
De lo anterior resulta que, frente a una delegación legislativa tan amplia como la que regula la Constitución, y se pretende en lel proyecto de Ley Habilitante de 2007, los límites a la misma derivan de los propios principios constitucionales.
De ello deriva que siendo la garantía constitucional de la reserva legal de la esencia del régimen constitucional del Estado de derecho, la delegación legislativa mediante leyes habilitantes al Presidente de la República para dictar decretos con rango y valor de Ley, no puede abarcar materias que se refieran al régimen de restricción o limitación a los derechos y garantías constitucionales.
En tal sentido, en el mismo artículo 156 de la Constitución que regula las materias de competencia nacional, se enumeran muchas que inciden directamente en el régimen de los derechos constitucionales enumerados y desarrollados en los capítulos de la Constitución (sobre la nacionalidad, y los derechos civiles, políticos, sociales, culturales y educativos, económicos, de los pueblos indígenas y ambientales, Título III, artículos 19 a 135) y que sólo pueden ser reguladas mediante ley formal emanadas de la Asamblea Nacional, y que son las siguientes: la naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros (ordinal 4); los servicios de identificación (ordinal 5); la policía nacional (ordinal 6); la seguridad, la defensa y desarrollo nacional (ordinal 7); el régimen de la administración de riesgos y emergencias (ordinal 9); la regulación del sistema monetario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales (ordinal 10); el régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas (ordinal 15); la legislación sobre ordenación urbanística (ord. 19); el régimen y organización del sistema de seguridad social (ordinal 22); la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, turismo y ordenación del territorio (ordinal 23); las políticas y los servicios nacionales de educación y salud (ordinal 25); el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre de carácter nacional (ordinal 26); y, en general, como se dijo, la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; y además, la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de los pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general (ordinal 32).
Por otra parte, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que en Venezuela tiene rango constitucional y es de aplicación prevalente en el derecho interno conforme al artículo 23 de la Constitución, establece que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma, “no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dicten por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”, sabiendo interpretado la Corte Interamericana de Derechos Humanos que la expresión “leyes” contenida en esta norma sólo puede referirse a los actos legales emanados de “los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente electos” (Opinión Consultiva OC-6/67 de 9-3-86), y que, en el caso de Venezuela, es la Asamblea Nacional.
En consecuencia, la Ley Habilitante que dicte la Asamblea Nacional delegando la potestad legislativa en el Presidente de la República, no podría constitucionalmente atribuir al Presidente competencia alguna para dictar normas que impliquen la restricción o limitación a los derechos y garantías constitucionales, pues de lo contrario se violaría el principio de la reserva legal que como garantía constitucional fundamental de tales derechos, está establecido en la Constitución.
En cuanto al proyecto de Ley Habilitante que está discutiendo la Asamblea Nacional, la misma puede considerarse inconstitucional al pretender prever una legislación ejecutiva delegada en los siguientes ámbitos, en violación de la garantía de la reserva legal establecida en la Constitución:
1. En el ámbito de la participación popular, por tratarse de la regulación referida a un derecho político consagrado en los artículos 62 y siguientes de la Constitución (ordinal 2º).
2. En el ámbito económico y social (ordinal 3), en el ámbito financiero y tributario (ordinal 5) y en el ámbito de la infraestructura, transporte y servicio (ordinal 10), en los aspectos que impliquen restricción o limitación de derechos de las personas, por tratarse de una regulación referida a los derechos económicos consagrados en los artículos 112 y siguientes de la Constitución.
Además, en ningún caso, la Asamblea Nacional puede pretender delegar en el Presidente de la república, la potestad de adaptar “la legislación existente relativa a los derechos económicos y sociales”, para que proceda a “la construcción de un nuevo modelo económico y social”, y menos aún para que el Presidente de la República pueda proceder por vía de legislación delegada a “reinterpretar los derechos fundamentales y principios económicos bajo la nueva concepción del Estado social de derechos y de justicia” (ordinal 3º).
3.-En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica, por tratarse de una regulación referida al derecho ciudadano a la seguridad y protección personal consagrado en los artículos 55 y 332 de la Constitución (ordinal 6º).
III
LIMITES A LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA DERIVADOS DE LA RESERVA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ORGANIIZACIÓN DEL ESTADO
Por otra parte, en ningún caso la Asamblea Nacional puede delegar en el Presidente de la República legislación alguna que signifique modificar la Constitución; si la Asamblea nacional no puede dictar ley alguna modificatoria de la Constitución, con mayor razón no puede delegar en el Presidente que dicte decretos leyes que modifiquen el texto constitucional.
Y un aspecto de la Constitución que por supuesto no puede ser modificado por leyes es precisamente la parte orgánica de la misma, referente a la organización del Estado, particularmente en cuanto a la división y distribución del Poder Público (artículos 136 ss.)
En consecuencia, en cuanto al proyecto de Ley Habilitante que está discutiendo la Asamblea Nacional, la misma puede considerarse inconstitucional al pretender prever una legislación ejecutiva delegada en el ámbito de la ordenación territorial, “para establecer una nueva distribución de los espacios subnacionales”, y una “nueva regionalización del país. Estado” (ordinal 8), por implicar modificar la distribución del Poder Público en los Estados y Municipios que establece la Constitución (artículos 168-184).
IV
LIMITES A LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA IMPUESTOS POR EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA (CONSULTAS PÚBLICAS)
La potestad legislativa que puede delegarse al Presidente de la República, además, tiene otros límites impuestos en la Constitución para garantizar la participación política, que no sólo es uno de los valores fundamentales del texto constitucional sino uno de los derechos constitucionales más destacados previstos en el mismo.
En efecto, la Constitución consagra el derecho a “la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública”, disponiendo como obligación del Estado el “facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica” (artículo 62). Además, la Constitución garantiza el derecho a la participación en lo político entre otros medios, a través de la “consulta popular” (artículo 70).
Precisamente para concretar este derecho constitucional, la propia Constitución expresamente establece previsiones donde se impone a la Asamblea Nacional la obligación de consulta pública en el procedimiento de formación de las leyes:
En primer lugar, con carácter general, el artículo 211 exige a la Asamblea Nacional y a las Comisiones Permanentes que, durante el procedimiento y aprobación de los proyectos de leyes, deben consultar (“consultarán”) a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos; y
En segundo lugar, el artículo 206 exige a la Asamblea Nacional, que debe consultar a los Estados (“serán consultados”) a través de los Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relativas a los mismos.
Esta es la forma concreta conforme a la cual la Constitución garantiza el ejercicio del derecho a la participación política en la gestión de los asuntos públicos en el proceso de formación de las leyes, al establecer la obligación que se impone a la Asamblea Nacional, de consulta pública sobre los proyectos de ley.
Esta obligación constitucional de realizar consulta pública respecto de los proyectos de Ley, por supuesto, se traslada al Presidente de la República cuando se produce la delegación legislativa. Esta, como toda delegación, no sólo transfiere poderes sino también deberes, y entre ellos, el deber constitucional de consulta publica de los proyectos de decreto-ley que se dicten en ejecución de la ley habilitante. Este es el criterio que se deriva de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1716 de 19-09-2001 al revisar la constitucionalidad del Decreto-Ley sobre Ley Orgánica de los espacios Acuáticos e Insulares de 2001.
Es decir, independientemente del órgano que dicte la ley (Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación legislativa), la obligación de consulta pública es ineludible pues es parte integrante del procedimiento constitucional para la formación de las leyes.
En consecuencia, la delegación legislativa al Presidente de la República no podía configurarse como un mecanismo para eludir el cumplimiento de esta obligación constitucional de consulta en el proceso de elaboración de los decretos-leyes respectivos, la cual no se elimina por el hecho de la delegación legislativa. En consecuencia, los proyectos de decretos-leyes que se dicten en ejecución de la Ley Habilitante, si no se someten a consulta por el Ejecutivo Nacional en la misma forma indicada en la Constitución, antes de su adopción en Consejo de Ministros, serían inconstitucionales.
Pero adicionalmente a las previsiones constitucionales sobre consulta de leyes, a partir del 17 de octubre de 2001, la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001 (Gaceta Oficial Nº 37.305 de 17-10-2001) estableció la obligación general de los órganos de la Administración Pública, comenzando por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, que son los de más alta jerarquía en la Administración Pública, de promover “la participación ciudadana en la gestión pública” (artículo 135), a cuyo efecto, el artículo 136 de la referida Ley Orgánica obliga al Presidente de la República cuando vaya a adoptar “normas legales”, es decir, decretos-leyes en ejecución de una ley habilitante, a remitir el anteproyecto “para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales” inscritas en el registro que debe llevarse en la Presidencia de la República (artículos 135, 136).
Paralelamente a ello, la Presidencia de la República debe publicar en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta pública indicando su duración, para recibir las observaciones (artículo 136). Durante el proceso de consulta pública, cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro antes mencionado (artículo 135).
Aun cuando el resultado del proceso de consulta “no tendrá carácter vinculante” (artículo 136), lo importante del régimen de la consulta obligatoria prevista en la Ley, es la disposición del artículo 137 de la misma Ley Orgánica que prohíbe al Presidente de la República “aprobar normas” que no hayan sido consultados conforme a lo antes indicado, previendo expresamente dicho artículo que “las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos …serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto”.
ÁMBITO PROPUESTO PARA LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
El gobierno continúa con su propósito de intentar borrar todo el régimen jurídico del Estado democrático y social de derecho que se estableció en las últimas décadas, y sustituirlo por otro que como lo dice la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley habilitante de enero de 2007, impulse “una etapa en la que se acentúe el proceso de transformaciones en el que se halla inmersa la Nación”, según se ha anunciado para establecer un Estado socialista.
Supuestamente,
“La razón de ser que impulsa la aprobación de la presente Ley Habilitante se refiere a la necesidad de emprender una reestructuración de las instituciones y de las dinámicas que rigen lo público, para hacerlas más acordes con los postulados constitucionales y más eficaces en su labor de representación, intermediación y construcción del interés colectivo.”
A tal efecto, el Presidente de la República, siguiendo los mismos pasos que dio en 2001, pero ahora ante una Asamblea en la cual no tiene oposición alguna ya que está totalmente conformada por sus seguidores, ha solicitado formalmente que sancione una Ley Habilitante que le permita durante un período de año y medio (18 meses), legislar en todas las materias imaginables. Con ello, nuevamente, el Presidente de la República pretende legislar sin transparencia alguna, sin que se conozcan los proyectos de leyes, sin que puedan debatirse, y sin que se realice la consulta pública que la Constitución le ordena hacer a la Asamblea Nacional respecto de los proyectos de ley (artículos 206 y 211).
En esta forma, en evidente fraude a la Constitución, la potestad estatal de legislar sobre las materias de la competencia nacional se pretende trasladar del órgano que ejerce el Poder Legislativo (Asamblea Nacional) al Poder Ejecutivo, pesar de que éste controla completamente al primero, donde no puede encontrar oposición alguna; legislación que se refiere, incluso, a materias que se afectan a los otros poderes del Estado, en particular, en su división horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral) como en su distribución territorial (Estados y Municipios).
La habilitación legislativa que se pretende, tal como la enumera la Exposición de Motivos de la Ley, busca que el Estado cuente “con unas Instituciones aún más consecuentes con los postulados constitucionales”, a cuyo efecto “en el actual momento de profundización sociopolítica”, pretende que el Presidente de la República dicte leyes en los siguientes ámbitos: transformación de las Instituciones del Estado; participación popular; valores esenciales del ejercicio de la función pública; económico y social; financiero, y tributario; seguridad ciudadana y jurídica; ciencia y la tecnología; ordenación territorial; seguridad y defensa; e infraestructura, transporte y servicios.
Es decir, se pretende delegar en el Presidente de la República la legislación en todos los ámbitos de la Nación, eliminándose completamente todo el sentido de la separación de poderes y de la necesidad de que en nun Estado de derecho, las leyes emanen de la representación popular, conforme a un procedimiento de formación prescrito en la Constitución, rodeado de transparencia y consulta popular.
Por otra parte, la delegación legislativa que se pretende se ha redactado de tal forma general que materialmente no encuentra límite alguno. Así, conforme al artículo 1º de la Ley, se autoriza al Presidente para que dicte normas:
1.-En el ámbito de transformación de las instituciones del Estado, con el objeto de actualizar y transformar el ordenamiento legal que regula a las instituciones del Estado.
2.-En el ámbito de la participación popular, que adecuen la estructura organizativa de las instituciones del Estado, para permitir el ejercicio directo de la soberanía popular.
3.-En el ámbito de los valores esenciales del ejercicio de la función pública, para erradicar definitivamente la corrupción, y reformar el régimen funcionarial y de responsabilidad personal del funcionario.
4.-En el ámbito económico y social, para adaptar la legislación existente a la construcción de un nuevo modelo económico y social,procediéndose a reinterpretar los derechos fundamentales y principios económicos bajo la nueva concepción del Estado social de derechos y de justicia.
5.-En el ámbito financiero y tributario, para modernizar el marco regulatorio de los sectores monetario, banca, seguros, tributario e impositivo.
6.-En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica, para actualizar el Sistema Público Nacional de Salud (sic)(debe haber un error, debe referirse al sistema de Seguridad Pública), organizar el sistema de seguridad ciudadana y un sistema penitenciario digno; y establecer procedimientos para la identificación ciudadana y el control migratorio, así como, para materializar la seguridad jurídica.
7.-En el ámbito de la ciencia y la tecnología, para el desarrollo de la ciencia y la tecnología.
8.-En el ámbito de la ordenación territorial, para establecer una nueva distribución de los espacios subnacionales, y una nueva regionalización del país. Estado.
9.-En el ámbito de seguridad y defensa, para establecer la organización y funcionamiento de la Seguridad y Defensa Integral de la Nación, y la Fuerza Armada Nacional, y posibilitar el principio de corresponsabilidad entre el Estado y la comunidad organizada con la finalidad de materializar los fines fundamentales de éste.
10.-En el ámbito de la infraestructura, transporte y servicio, para optimizar sistemas de transporte terrestre, ferroviario, marítimo, fluvial; aéreo, regulando la prestación de los servicios públicos en general, y de un sistema de construcción masiva de viviendas dignas, y actualizar el sector de las telecomunicaciones y la tecnología de información, el servicio postal y el acceso de los ciudadanos a la Administración.
II
LIMITES A LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA DERIVADOS DEL PRINCIPIO DE LA RESERVA LEGAL EN MATERIA DE REGULACIÓN DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES
Conforme a la Constitución de 1999, las materias cuya legislación puede delegarse en el Presidente de la República en Consejo de Ministros, son las que corresponden a la competencia del Poder Nacional enumeradas en el artículo 156 de la Constitución, sin que el texto constitucional establezca límite expreso alguno.
Por ello, esta delegación legislativa de la Asamblea Nacional en el Presidente de la República en Consejo de Ministros, no sólo es una innovación de la Constitución de 1999, sino que la misma no tiene antecedentes en el constitucionalismo contemporáneo, por la amplitud como está concebida. Esta delegación, por otra parte, cambió el régimen de la Constitución de 1961 que se limitaba a autorizar al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materias económicas y financieras, exclusivamente, previa habilitación por el Congreso (arts. 190, ord. 8).
En la Constitución de 1999, en cambio, se ha regulado una amplísima posibilidad de delegación legislativa, sin limitación expresa respecto de las materias que puede contener, lo cual podría resultar en un atentado inadmisible contra el principio constitucional de la reserva legal. Sobre esta delegación legislativa, incluso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se ha pronunciado sin fijarle o buscarle límites, admitiendo, incluso “que, de acuerdo con el nuevo régimen constitucional, no existe un límite material en cuanto al objeto o contenido del decreto-ley”, (Sentencia Nº 1716 de 19-01-01, revisión constitucional del Decreto-Ley con fuerza de Ley Orgánica de los espacios Acuáticos e Insulares de 2001).
Sin embargo, a pesar de la aparente ausencia de límites a la delegación legislativa, el régimen de los derechos constitucionales previstos en la Constitución, que tiene prevelancia sobre cualquier otro, impone una limitación esencial la delegación legislativa, de manera que tal delegación no es posible en materias que impliquen limitación o restricción a los derechos y garantías constitucionales.
En efecto, la más importante de las garantías constitucionales de los derechos constitucionales, tal y como resulta de toda la regulación contenida en los artículos 19 a 129 de la Constitución, es la de la “reserva legal”, es decir, que sólo mediante ley es que pueden limitarse o restringirse los derechos garantizados en la Constitución. El texto constitucional, además, reserva dichas regulaciones a la ley nacional, es decir, la emanada de la Asamblea Nacional, teniendo ésta entre sus atribuciones, el “legislar en las materias de la competencia nacional” (art. 187,1), enumerando el artículo 156 de la Constitución, entre ellas, “la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales”.
Conforme a lo anterior, las regulaciones, restricciones y limitaciones a los derechos y garantías constitucionales sólo pueden ser establecidas mediante ley formal, y “ley”, conforme al artículo 202 de la Constitución, no es otra cosa que “el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador”; es decir, el acto normativo emanado del cuerpo que conforma la representación popular. Es decir, las limitaciones o restricciones a los derechos y garantías constitucionales, de acuerdo con la garantía constitucional de la reserva legal, sólo puede ser establecidas por el órgano colegiado que represente al pueblo, es decir, por la Asamblea Nacional.
De lo anterior resulta que, frente a una delegación legislativa tan amplia como la que regula la Constitución, y se pretende en lel proyecto de Ley Habilitante de 2007, los límites a la misma derivan de los propios principios constitucionales.
De ello deriva que siendo la garantía constitucional de la reserva legal de la esencia del régimen constitucional del Estado de derecho, la delegación legislativa mediante leyes habilitantes al Presidente de la República para dictar decretos con rango y valor de Ley, no puede abarcar materias que se refieran al régimen de restricción o limitación a los derechos y garantías constitucionales.
En tal sentido, en el mismo artículo 156 de la Constitución que regula las materias de competencia nacional, se enumeran muchas que inciden directamente en el régimen de los derechos constitucionales enumerados y desarrollados en los capítulos de la Constitución (sobre la nacionalidad, y los derechos civiles, políticos, sociales, culturales y educativos, económicos, de los pueblos indígenas y ambientales, Título III, artículos 19 a 135) y que sólo pueden ser reguladas mediante ley formal emanadas de la Asamblea Nacional, y que son las siguientes: la naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros (ordinal 4); los servicios de identificación (ordinal 5); la policía nacional (ordinal 6); la seguridad, la defensa y desarrollo nacional (ordinal 7); el régimen de la administración de riesgos y emergencias (ordinal 9); la regulación del sistema monetario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales (ordinal 10); el régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas (ordinal 15); la legislación sobre ordenación urbanística (ord. 19); el régimen y organización del sistema de seguridad social (ordinal 22); la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, turismo y ordenación del territorio (ordinal 23); las políticas y los servicios nacionales de educación y salud (ordinal 25); el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre de carácter nacional (ordinal 26); y, en general, como se dijo, la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; y además, la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de los pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general (ordinal 32).
Por otra parte, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que en Venezuela tiene rango constitucional y es de aplicación prevalente en el derecho interno conforme al artículo 23 de la Constitución, establece que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma, “no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dicten por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”, sabiendo interpretado la Corte Interamericana de Derechos Humanos que la expresión “leyes” contenida en esta norma sólo puede referirse a los actos legales emanados de “los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente electos” (Opinión Consultiva OC-6/67 de 9-3-86), y que, en el caso de Venezuela, es la Asamblea Nacional.
En consecuencia, la Ley Habilitante que dicte la Asamblea Nacional delegando la potestad legislativa en el Presidente de la República, no podría constitucionalmente atribuir al Presidente competencia alguna para dictar normas que impliquen la restricción o limitación a los derechos y garantías constitucionales, pues de lo contrario se violaría el principio de la reserva legal que como garantía constitucional fundamental de tales derechos, está establecido en la Constitución.
En cuanto al proyecto de Ley Habilitante que está discutiendo la Asamblea Nacional, la misma puede considerarse inconstitucional al pretender prever una legislación ejecutiva delegada en los siguientes ámbitos, en violación de la garantía de la reserva legal establecida en la Constitución:
1. En el ámbito de la participación popular, por tratarse de la regulación referida a un derecho político consagrado en los artículos 62 y siguientes de la Constitución (ordinal 2º).
2. En el ámbito económico y social (ordinal 3), en el ámbito financiero y tributario (ordinal 5) y en el ámbito de la infraestructura, transporte y servicio (ordinal 10), en los aspectos que impliquen restricción o limitación de derechos de las personas, por tratarse de una regulación referida a los derechos económicos consagrados en los artículos 112 y siguientes de la Constitución.
Además, en ningún caso, la Asamblea Nacional puede pretender delegar en el Presidente de la república, la potestad de adaptar “la legislación existente relativa a los derechos económicos y sociales”, para que proceda a “la construcción de un nuevo modelo económico y social”, y menos aún para que el Presidente de la República pueda proceder por vía de legislación delegada a “reinterpretar los derechos fundamentales y principios económicos bajo la nueva concepción del Estado social de derechos y de justicia” (ordinal 3º).
3.-En el ámbito de la seguridad ciudadana y jurídica, por tratarse de una regulación referida al derecho ciudadano a la seguridad y protección personal consagrado en los artículos 55 y 332 de la Constitución (ordinal 6º).
III
LIMITES A LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA DERIVADOS DE LA RESERVA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ORGANIIZACIÓN DEL ESTADO
Por otra parte, en ningún caso la Asamblea Nacional puede delegar en el Presidente de la República legislación alguna que signifique modificar la Constitución; si la Asamblea nacional no puede dictar ley alguna modificatoria de la Constitución, con mayor razón no puede delegar en el Presidente que dicte decretos leyes que modifiquen el texto constitucional.
Y un aspecto de la Constitución que por supuesto no puede ser modificado por leyes es precisamente la parte orgánica de la misma, referente a la organización del Estado, particularmente en cuanto a la división y distribución del Poder Público (artículos 136 ss.)
En consecuencia, en cuanto al proyecto de Ley Habilitante que está discutiendo la Asamblea Nacional, la misma puede considerarse inconstitucional al pretender prever una legislación ejecutiva delegada en el ámbito de la ordenación territorial, “para establecer una nueva distribución de los espacios subnacionales”, y una “nueva regionalización del país. Estado” (ordinal 8), por implicar modificar la distribución del Poder Público en los Estados y Municipios que establece la Constitución (artículos 168-184).
IV
LIMITES A LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA IMPUESTOS POR EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA (CONSULTAS PÚBLICAS)
La potestad legislativa que puede delegarse al Presidente de la República, además, tiene otros límites impuestos en la Constitución para garantizar la participación política, que no sólo es uno de los valores fundamentales del texto constitucional sino uno de los derechos constitucionales más destacados previstos en el mismo.
En efecto, la Constitución consagra el derecho a “la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública”, disponiendo como obligación del Estado el “facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica” (artículo 62). Además, la Constitución garantiza el derecho a la participación en lo político entre otros medios, a través de la “consulta popular” (artículo 70).
Precisamente para concretar este derecho constitucional, la propia Constitución expresamente establece previsiones donde se impone a la Asamblea Nacional la obligación de consulta pública en el procedimiento de formación de las leyes:
En primer lugar, con carácter general, el artículo 211 exige a la Asamblea Nacional y a las Comisiones Permanentes que, durante el procedimiento y aprobación de los proyectos de leyes, deben consultar (“consultarán”) a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos; y
En segundo lugar, el artículo 206 exige a la Asamblea Nacional, que debe consultar a los Estados (“serán consultados”) a través de los Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relativas a los mismos.
Esta es la forma concreta conforme a la cual la Constitución garantiza el ejercicio del derecho a la participación política en la gestión de los asuntos públicos en el proceso de formación de las leyes, al establecer la obligación que se impone a la Asamblea Nacional, de consulta pública sobre los proyectos de ley.
Esta obligación constitucional de realizar consulta pública respecto de los proyectos de Ley, por supuesto, se traslada al Presidente de la República cuando se produce la delegación legislativa. Esta, como toda delegación, no sólo transfiere poderes sino también deberes, y entre ellos, el deber constitucional de consulta publica de los proyectos de decreto-ley que se dicten en ejecución de la ley habilitante. Este es el criterio que se deriva de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1716 de 19-09-2001 al revisar la constitucionalidad del Decreto-Ley sobre Ley Orgánica de los espacios Acuáticos e Insulares de 2001.
Es decir, independientemente del órgano que dicte la ley (Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación legislativa), la obligación de consulta pública es ineludible pues es parte integrante del procedimiento constitucional para la formación de las leyes.
En consecuencia, la delegación legislativa al Presidente de la República no podía configurarse como un mecanismo para eludir el cumplimiento de esta obligación constitucional de consulta en el proceso de elaboración de los decretos-leyes respectivos, la cual no se elimina por el hecho de la delegación legislativa. En consecuencia, los proyectos de decretos-leyes que se dicten en ejecución de la Ley Habilitante, si no se someten a consulta por el Ejecutivo Nacional en la misma forma indicada en la Constitución, antes de su adopción en Consejo de Ministros, serían inconstitucionales.
Pero adicionalmente a las previsiones constitucionales sobre consulta de leyes, a partir del 17 de octubre de 2001, la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001 (Gaceta Oficial Nº 37.305 de 17-10-2001) estableció la obligación general de los órganos de la Administración Pública, comenzando por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, que son los de más alta jerarquía en la Administración Pública, de promover “la participación ciudadana en la gestión pública” (artículo 135), a cuyo efecto, el artículo 136 de la referida Ley Orgánica obliga al Presidente de la República cuando vaya a adoptar “normas legales”, es decir, decretos-leyes en ejecución de una ley habilitante, a remitir el anteproyecto “para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales” inscritas en el registro que debe llevarse en la Presidencia de la República (artículos 135, 136).
Paralelamente a ello, la Presidencia de la República debe publicar en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta pública indicando su duración, para recibir las observaciones (artículo 136). Durante el proceso de consulta pública, cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro antes mencionado (artículo 135).
Aun cuando el resultado del proceso de consulta “no tendrá carácter vinculante” (artículo 136), lo importante del régimen de la consulta obligatoria prevista en la Ley, es la disposición del artículo 137 de la misma Ley Orgánica que prohíbe al Presidente de la República “aprobar normas” que no hayan sido consultados conforme a lo antes indicado, previendo expresamente dicho artículo que “las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos …serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto”.
* Constitucionalista. Profesor de Columbia Law School.
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